发布时间：2020-07-27
全球自动信息交换（AEOI）透明度浅析（下）
在前两期内容中，分析了影响AOEI透明度的两个渠道：在岸资产、离岸非金融资产，本期将分析逃税者如何利用离岸金融资产应对AOEI，以及监管当局可能的政策反应。AEOI制度下正被大量应用的应对措施。3. 离岸金融资产：有许多漏洞和不合规的机会使得逃税者能够继续持有离岸金融资产而无需申报。本节回顾了一些主要漏洞和不合规机会(关于这些漏洞和不合规机会的进一步讨论，请参见Knobel和Meinzer, 2014年;Morris ,2017年)。
在美国和其他非参与司法管辖区持有未报告的资产：
美国是世界上唯一一个没有采用CRS的经合组织成员国和大型经济体。美国此前表示，它将履行FATCA规定的信息报告义务，而不是加入CRS。有些政府间协议是对等的，根据这些对等的政府间协议，美国应向政府间协议（IGA）管辖区报告一些信息。然而，互惠政府间协议要求的报告远不如CRS要求的报告全面。居住在与美国有互惠FATCA IGA的管辖区的逃税者可以通过居住在非互惠IGA管辖区的实体持有金融账户来避免申报，因为实体的实益拥有者无需申报，即使实体由互惠IGA管辖区的税务居民拥有和控制(Cotorceanu，2015年)。不居住在IGA互惠管辖区的逃税者无需提交任何报告。根据税收正义网络(Tax Justice Network)的金融保密指数，美国的金融系统是世界上第二不透明的系统(Tax Justice Network ,2018年)。税收正义网络、其他分析师和媒体指出，美国的政策试图保护美国的税基免受避税天堂的侵害，同时充当外国人在美国藏匿未申报资金的避税天堂。例如，彭博社的一篇社论指出，“虽然世界其他地方提供了美国所要求的税收信息，但美国正在迅速成为新的瑞士…“(Bloomberg，2017年)。除了美国，还有一些其他非参与司法管辖区可能会吸引逃税者。泰国、菲律宾和其他发展中国家，主要是非洲和拉丁美洲的发展中国家，尚未加入CRS。然而，由于各种因素，包括其中一些国家的外汇管制条例、不发达的金融业以及信息泄露的风险，外国逃税者可能更喜欢将他们未报告的资金存放在其他国家。
持有归入金融机构、紧密持有（closely held）的私人投资实体的未报告资产：
逃税者可以通过持有紧密、不受监管的私人投资实体来持有离岸金融资产，这些实体被归类为FATCA金融机构和信贷风险管理机构(Noked, 2018年b；另请参见Morris 2017年），了解与账户持有人在同一管辖区管理的投资实体的漏洞)。根据FATCA和CRS实体分类规则，如前所述，许多私人信托和私人投资公司被归类为金融机构。如果这些人是可报告管辖区的居民，则要求这些实体识别并报告其“账户持有人”。然而，如果这些实体由逃税者拥有和管理，这种报告就不太可能发生(Noked ,2018年b)。与此同时，维护此类私人投资实体金融资产的银行和其他金融机构，无需报告其他金融机构持有的账户。将报告义务强加于此类私人、控股投资实体，类似于要求这些实体的所有者进行自我报告。如果此类私人投资实体被归类为消极非金融实体，那么维护私人投资实体金融资产的金融机构将被要求报告私人实体的控制人。这将是第三方报告，大大增加了发现不遵守情况的可能性(Kleven等人,2016年)。逃税者通过私人、紧密控股的投资实体持有金融资产来逃避AEOI报告的能力对FATCA和CRS的有效性构成了严重威胁。
持有积极非金融机构下的未报告的资产：
被归类为积极非金融机构实体的控制人员不受AEOI报告的约束。有几种类型的积极非金融机构，包括公开上市的非金融机构、经营积极业务的非金融机构(即，实体总收入的50%以上是积极收入，实体资产的50%以上是产生或为产生积极收入而持有的)，作为控股公司的非金融机构、非营利的非金融机构和政府实体。逃税者可能通过在他们拥有的积极非金融机构持有未申报的资产来避免申报(Morris,2017年)。如果积极非金融机构是一个可报告管辖区的居民，将有一份报告，积极非金融机构本身可能需要将其资产和收入包括在纳税报告中，但积极非金融机构的受益所有人将无须进行AEOI报告。例如，假设一个法国人拥有一家拥有积极收入的企业，该企业在英国被归类为积极非金融机构，在英国也有投资组合。如果投资以该人的名字注册，将进行AEOI报告，法国税务机关将收到关于英国证券投资账户的信息。但是，如果该投资以积极非金融机构的名义注册，将不会进行任何报告。结果是逃税者可以通过他们持有的积极业务来持有未报告的金融资产。这也激励人们将未申报的资金投资于拥有积极收入的企业。
持有免税金融机构下的未报告资产：
逃税者可能持有未申报(即免税)金融机构的离岸资产，包括政府实体、某些退休基金和免税集体投资工具。CRS还指出，如果其他实体与政府实体或免税退休基金具有基本相似的特征，政府可以将它们归类为不报告的金融机构。人们担心逃税者可能会利用这种免税金融机构来逃避AEOI报告。例如，香港将注册职业退休计划(通常称为“职业退休计划”)归类为不申报的金融机构。有媒体报道指出，此类计划被推销给高净值个人，以此作为避免客户关系报告的一种方式(The Economist 2017年)。香港政府最近表示，打算废除这些计划的不申报地位，因此这个漏洞可能会被消除。然而，逃税者可能会利用其他司法管辖区的其他类型免税金融机构来逃避AEOI报告。
投资居留/居民计划（CBI/RBI）：
各管辖区向外国人提供“投资公民”或“投资居留”计划(经合组织,2018年a；Morris,2017;Goulder 2018年;Knobel和Heitmü ller,2018年)。其中一些计划对实际存在于相关司法管辖区的要求有限或没有要求。其中一些司法管辖区对这些计划的参与者的外国来源收入或免税收入征收低税率或不征税。通过这些司法管辖区获得居留权或公民身份的人可能是其他司法管辖区的税务居民。例如，法国税务居民可以通过圣基茨和尼维斯的边境保护局计划获得该国护照。如果账户持有人在自我证明表中以及向金融机构提供的其他信息中错误地声称自己仅是CBI/RBI辖区的税务居民，而没有披露自己是其他辖区的税务居民，则会出现CBI/RBI计划被滥用的情况。经合组织指出，正确实施现有尽职调查程序往往可以防止这一问题(经合组织，2018年a)。根据CRS，金融机构不能依靠书面证据或自我证明，如果他们知道或有理由知道所提供的信息不可靠、不完整或不正确。此外，账户持有人必须提供永久的实际居住地址，而不是转交地址或邮政信箱。然而，即使完全合规的金融机构也可能无法检测到旨在规避提供了实际居住地址的信贷风险管理系统的中央银行/印度储备银行计划的滥用，金融机构不知道或没有理由知道账户持有人是另一个司法管辖区的税务居民。经合组织目前正在解决这一问题。经合组织的行动包括发布《强制性披露规则》(经合组织，2018年b)，与某些司法管辖区合作减少滥用其计划的风险，并编制一份计划清单，其中涉及逃税者规避CRS的高风险(经合组织,2018年c)。
潜在的政策反应
AEOI创造的不完全的税收透明度有两个原因。首先，如前所述，AEOI可能无法有效遏制逃税，因为逃税者可能会利用各种离岸和在岸违规机会和漏洞逃避AEOI报告(De Simone 等人,2018年)。FATCA和CRS的成本很高，因为金融机构和合规方在实施FATCA和CRS时会产生大量合规成本(Byrnes,2017年)。从FATCA的经验来看，有充分的理由相信，在比较遏制逃税的好处和实施成本时，AEOI可能不具有成本效益。其次，为了避免AEOI报告，逃税者可能会采取代价高昂的行动，增加逃税造成的社会浪费。例如，如上所述，一些逃税者可能购买房地产并将其留空，以避免报告租金收入，如果租金收入保存在金融机构中，则可能会报告租金收入。如果避免AEOI报告的成本足够高，逃税者可能会被阻止逃税。然而，如果这些成本(以及其他逃税成本和风险)低于合规成本，逃税者更愿意在继续逃税的同时承担这些额外成本。这些效率成本加剧了逃税对社会的危害(参见Slemrod, 2017)。如果逃税者继续通过其他逃税渠道逃税，FATCA和CRS等反逃税措施可能不会有效和具有成本效益。此外，如果逃税者采取代价高昂的行动逃避AEOI报告，这些措施可能会增加逃税造成的社会浪费。本文讨论了AEOI时代的主要逃税机会，并探讨了通过提高税收透明度来解决这些问题的各种措施。尽管如此，尽管有限的税收透明度是有问题的，但由于实施成本高和对纳税人隐私的风险，完全的税收透明度可能不是最佳的。虽然需要进一步研究来确定完全的税收透明度是否是最佳的，但目前有限的税收透明度可能不是最佳的。政策制定者应该考虑采取措施，提高信息自动交换、受益所有权登记、加密货币监管和其他反逃税措施的有效性。
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